¿Son considerados los peligros geológicos en la planificación territorial?

Por: Valeska Farías

Con posterioridad a un desastre natural, es usual escuchar en televisión acerca de los riesgos que “se sabían” de antemano a los que estaba expuesta una localidad o sobre alguna comuna afectada que “no contaba con un plan regulador” y así también hemos escuchado autoridades diciendo que “nunca más se debe permitir la ocupación de áreas de riesgo”. Pero ¿qué es un Plan Regulador? ¿de dónde viene, de qué organismo(s) depende? y, ¿para qué sirve? ¿se puede evitar la ocurrencia de un desastre natural con un plan regulador?, ¿qué tienen que ver los planes reguladores con los peligros geológicos en Chile?

El ordenamiento territorial es fundamental para planificar sosteniblemente una comuna, ciudad, provincia, región, o país. Con él se define si una zona será rural o urbana y, más específicamente, el uso que se le dará al suelo en una zona puntual; ya sea -por ejemplo- agrícola, habitacional o industrial. Consecuentemente se definen los objetivos que se quieren proyectar en aquel lugar, ya sean económicos, sociales, ambientales u otros. En ese sentido, es necesario planificar el ordenamiento territorial en todo el país, a modo de que no se sigan habitando zonas de potencial ocurrencia de desastres naturales.
En Chile, el ordenamiento territorial se da a través de los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT) determinados por la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción.

Comencemos por lo primero: ¿Qué entendemos cuando hablamos de peligro? ¿Y de riesgo?
Coloquialmente, se utiliza el término “riesgo” de un modo inespecífico, que comúnmente se refiere a “peligro natural”. Por ejemplo, decimos: “riesgo de avalancha”, en vez de “peligro de avalanchas”. En realidad, la palabra peligro hace referencia al fenómeno de origen natural que puede provocar efectos negativos de cualquier tipo en el territorio, que cuando ocurre lo llamamos desastre natural. Por otro lado, riesgo se refiere a la probabilidad de consecuencias dañinas por la interacción entre el peligro natural y condiciones vulnerables de un elemento expuesto.

Es importante mencionar que, para entendernos tanto entre geólogos como a nivel interdisciplinario, debe distinguirse adecuadamente entre susceptibilidad (propensión a la ocurrencia de un tipo de peligro), amenaza o grado de peligro (probabilidad de ocurrencia de un peligro), vulnerabilidad (probabilidad de ocurrencia de daños dado que se ha presentado un peligro) y riesgo (probabilidad de daños dado un evento).
¿Dónde surgen y cómo se implementan es-tos IPT, para lograr los espacios seguros?

1. La ley

Todo comienza desde una observación a lo que establece la ley. En particular, la planificación territorial en Chile está regulada por la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), que define los Instrumentos de Planificación Territorial que, como ya fue mencionado, son los que establecen qué usos se le dará al suelo de una zona en función de los peligros geológicos que pueden existir (entre muchas otras). En particular, la LGUC indica que: “…En los planes reguladores podrán definir-se áreas restringidas al desarrollo urbano, por constituir un riesgo potencial para los asentamientos humanos…”. Pudiendo definir zonas no edificables, si estas ya tienen cierto uso previo, o bien, áreas de riesgo, en cuyo caso el riesgo puede “levantarse” por medio de un estudio fundado firmado por un profesional competente.
De acuerdo con la definición expuesta en la LGUC, el término “Instrumentos de Planificación Territorial (IPT)” se refiere indistintamente a planes reguladores, que específicamente corresponden a: los Planes Regionales de Desarrollo Urbano, los Planes Reguladores Intercomunales o Metropolitanos, los Planes Reguladores Comunales (PRC), los Planes Seccionales y el Límite Urbano.

2. Los organismos que las licitan (públicos) y que las realizan (privados): ¿Qué organismos identifican la necesidad de realizar IPTs?

Los organismos que están mandatados a encargarse de los IPT son el MINVU (para los PRI o PRM) y las Municipalidades (para los PRC, que normalmente están financiados por el MINVU). El desarrollo de los IPT está comandado por las secretarías regionales ministeriales de Vivienda de cada región y apoyados técnicamente por las Divisiones de Desarrollo Urbano (DDU) del mismo ministerio, y quien aplica en la práctica lo determinado en los IPT son los directores de Obras municipales (DOM). Se suele solicitar apoyo técnico específico a otros organismos del estado como a la Dirección de Obras Hidráulicas (DOH) o a SERNAGEOMIN en materias que normalmente no manejan los profesionales de las DDU. Las vías de financiamiento de los IPT son varias, desde Fondos Nacionales de Desarrollo Regional (FNDR) a fondos que entrega el gobierno regional.

Estos organismos identifican la necesidad de realizar IPT, solicitan su realización mediante licitaciones públicas, y fiscalizan que se lleven a cabo bajo ciertos estándares, y los aprueban o rechazan una vez realizados. En el caso de los PRC son aprobados o rechazados por el consejo municipal, lo que trae una carga política sobre estos instrumentos técnicos.

Por otro lado, empresas privadas son las encargadas de llevar a cabo estos proyectos, a modo de asesores técnicos competentes mandados por los organismos del sector público antes mencionados. Pueden acceder a realizar estos ITPs luego de postular a licitaciones por medio de mercado público.

En general, la empresa privada está conformada por consultoras de arquitectura y urbanismo, que pueden requerir la colaboración de otros profesionales, tales como geólogos, geógrafos, cartógrafos, ingenieros hidráulicos, ingenieros en tránsito, ingenieros forestales, etc. En el caso de las oficinas de geólogos, estos elaboran “estudios fundados de riesgo”, los cuales son incorporados pertinentemente en la elaboración de IPT, tanto para apoyar la definición de uso de suelos como para la elaboración de recomendaciones alusivas a peligros geológicos. Los arquitectos recogen la información y toman en consideración una serie de otras características, ya sean sociales, económicas, ambientales, u otras; y en base a eso definen distintas zonas de uso de suelo. El uso de suelo distingue entre las zonas que pueden contener equipamiento esencial (como hospitales o colegios) y las que las excluyen se destinan a área verde, zona agrícola, habitacional, etcétera.

El problema

La planificación territorial es fundamental para desarrollar y pensar sosteniblemente el territorio. Al reconocer zonas expuestas a peligros, se establecen restricciones de uso, y se evita utilizar ese espacio para viviendas o equipamiento esencial. Por otra parte, permite a las autoridades evaluar las posibilidades de implementar medidas de mitigación en zonas pobladas expuestas, minimizando las pérdidas económicas y/o humanas que pudieran ocurrir.

Sin embargo, a pesar de que existe este conjunto de normas e instrumentos de planificación territorial, la superposición de visiones e intereses entre los distintos organismos participantes dilatan el proceso de aprobación de los IPT, e incluso muchas veces no llegan a aprobarse, a pesar de contener buenos estudios de riesgo. Esto impide que se regulen algunos territorios y a la vez permiten el crecimiento de las ciudades hacia zonas expuestas a peligros geológicos.

La problemática expuesta se basa en que, por un lado, existe poca coordinación y diálogo entre los organismos públicos participantes en la determinación y regulación de zonas con riesgos. Pero, además, no existe un organismo central que lidere la coordinación entre ellos, así como tampoco existe un cuerpo legal que exponga protocolos, reglamentos y acuerdos claros entre los organismos involucrados, ni existe una normativa cohesiva que explique cuáles son las funciones que debe llevar a cabo cada uno de los agentes participantes. Todo esto genera un procedimiento poco claro, que finalmente entorpece la toma de decisiones administrativas respecto, por ejemplo, a qué hacer con las zonas ubicadas en áreas de riesgo.

A pesar de que muchas veces ya han sido elaborados los estudios de riesgo, el reconocimiento de las zonas de riesgo queda supeditado a la aprobación de los IPT. Ocasionando que este conocimiento no se haga práctico o útil, y menos aún que llegue a conocimiento de los ciudadanos. De este modo, no es de extrañar que puedan desencadenarse eventos catastróficos en zonas que ya tienen planes reguladores en curso y, por tanto, cuyas áreas de riesgo ya han sido identificadas, pero cuya aprobación y puesta en marcha han estado siendo dilatadas.

Otra de las limitaciones de los IPT, consiste en las diferencias que aplica para distintos planes. Por ejemplo: para los planes comunales, es posible establecer tanto límites urbanos (línea imaginaria que delimita las áreas urbanas) como zonificar el uso de suelo y establecer recomendaciones acordes a sus características intrínsecas. Por otro lado, en los planes intercomunales solo se pueden establecer límites urbanos y de extensión urbana, sin poder considerarse los otros aspectos. Esto inhabilitaría el establecimiento de restricciones contundentes en áreas naturales.

Por otro lado, una dificultad que enfrentamos los geólogos en este rol se relaciona a cómo es percibida la delimitación de las áreas de riesgo, no sólo por las autoridades locales, sino también por quienes habitan en las zonas que serán reguladas. Puesto que suele percibirse como una amenaza al derecho de propiedad por parte de los propietarios que poseen terreno (o parte de terrenos) en “áreas de riesgos”. Ya que, al contraponer el ideal del derecho a la propiedad con la implementación de los IPT, éstos son percibidos (los estudios de riesgos) como instrumentos que amenazan el desarrollo de cierta área.

Finalmente, cabe mencionar que existe una gran cantidad de normas que regulan los recursos naturales o el patrimonio, pero no son mencionadas en este artículo, puesto que escapan de la temática de exposición a peligro.

Conclusión

Entendemos que, en un país como Chile, que de extremo a extremo se encuentra expuesto a diversos peligros geológicos, es fundamental ocupar el territorio de manera sostenible, para lo cual es necesario llevar a cabo una planificación territorial, desarrollada apropiadamente, por medio de criterios técnicos. Y aunque pueda parecer difícil regular un territorio tan complejo como Chile, en algunos casos es posible disminuir la cantidad de urbanizaciones expuestas a riesgos por medio de obras de mitigación pensadas y ejecutadas apropiadamente. Por otro lado, habría que aceptar que probablemente habrá zonas cuya única solución sería llevar a cabo planes de evacuación basados en herramientas de monitoreo y alerta temprana, apropiadamente complementados con la educación, prevención y alerta a la población. Sin embargo, es necesario también aceptar que hay lugares cuyo riesgo no se puede mitigar y es mejor no utilizarlo con fines habitacionales o para instalar infraestructura esencial (líneas de energía, aprovisionamiento de agua potable, alimentación, salud, educación y seguridad).

Así mismo, nuevos asentamientos pueden ser planificados de manera adecuada, para que no se encuentren expuestos a zonas de riesgos y las medidas de evacuación o mitigación no sean necesarias en un futuro. En este mismo sentido, cabe destacar que la planificación del territorio es necesaria, y es incluso económicamente conveniente en el largo plazo, puesto que un territorio planificado será también financieramente sostenible.

Finalmente, es esperable, cuando escuchemos en las noticias hablar de un desastre natural con comunidades afectadas, que nos enteremos por ese mismo medio cuál era el ITP que corría en el lugar, si se había previsto ese fenómeno; y de ser así, qué había fallado entonces en su implementación y finalmente qué medidas estaría planificando la autoridad responsable para actualizar el ITP de la zona y evitar futuras afecciones.